(칼럼공유)『부동산 공시가격제도, 무엇이 문제인가』채미옥 대표님

안녕하세요, 소공소공입니다. 

 

국토연구원을 방문하시면 국토와 관련된 다양한 분야의 연구보고서와 간행물들을 읽어 보실 수 있는데요.  그중에서 【국토】분야의 정기간행물인 '월간 국토'에 지난 6월호부터 연재되고 있는 재밌는 칼럼이 있습니다. 

 

・관련 포스팅 - (칼럼공유)『왜 다시 토지정책인가? / 정책의 규범적 요건』 채미옥 대표님

 

채미옥 대표님의 『왜 다시 토지정책인가?』 시리즈로,

 

'앞으로 토지정책들이 규범성을 갖고 사회구성원에게 존중받기 위해서는 어떤 조건을 갖춰야 하는지'에 대해 여러 정책의 배경과 근거를 설명해 주시면서 그 제도의 문제점들과 나아갈 방향, 그리고 가능성에 대해 같이 고민하는 시간을 갖고 있습니다. 

 

이번 호에서는 「부동산 공시가격제도의 문제점」에 대해서 다루고 있는데요. 

 

개인적으로 관심을 갖고 있는 '공시가격'과 '감정평가'라는 키워드가 등장해서 재밌게 읽었습니다.

 

결국 공시가격의 객관성을 어떻게 담보할 수 있을 것인가에 담론인데요. 아무리 전문가가 평가를 하더라도 애초에 적정가격이라는 것이 개인의 주관을 완벽하게 배제할 수 있는 것인지? 토지를 평가함에 있어 근본적인 문제점이 있는 것은 아닌지? 그렇다면 어떻게 객관적인 시장가격을 추정하고, 합리적으로 필지 간의 형평성을 유지할 수 있을까?라는 고민을 담고 있습니다. 

 

'공시가격'이라는 것이 부동산 시장에서 가장 기초적이면서도 많은 분들에게 민감한 용어이기도 하기 때문에 정보에 대한 관심도가 높을 것 같은데요. 해당 칼럼에서 공시가격의 배경과 그 의의에 대해서도 잘 설명이 되고 있기 때문에 상식적인 내용을 한 번 살펴본다는 생각으로 같이 읽어보시면 좋을 것 같습니다. 

 

일단 주된 내용에 대한 부분은 아래에 발췌해(*출처표기조건) 놓겠습니다. 

 

-부동산가격 산정방식의 논란

(+애초에 공시가격의 일부 편차는 인정하고 현실적으로 기술 발전을 효율적으로 활용해야 하지 않나?라는 고찰)

 

공부하시기에는 전문을 전부 다 읽어보시는 것이 좋습니다. 아래에 「월간 국토」 링크를 첨부하오니, 관심 있으신 분들은 직접 방문해 보시길 추천드립니다. 연재되는 내용이기 때문에 흥미가 있으셨다면 시리즈 전체를 살펴보시는 것도 좋을 것 같네요.

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토지정책 다시보기 ④

『부동산 공시가격제도, 무엇이 문제인가』

 

△공시가격제도의 논란과 쟁점

1. 공시지가제도의 타협과 절충이 남긴 것은 무엇인가

2. 부동산가격 산정방식의 논란, 해결책은 없는가? <발췌>

3. 왜 공공이, 그것도 중앙정부가 공시가격을 조사 공시해야 하는가?

4. 부동산 공시가격, 조세정책 수단인가?

5. 디지털시대, 부동산가격 산정의 전문성은 어떻게 조명되어야 하나 <발췌>

 

채미옥(미래국토연구그룹 대표)

「월간 국토」 통권492호 (국토연구원), p77-79

 

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2. 부동산가격 산정방식의 논란, 해결책은 없는가?

 

 ▽2.1. 부동산가격의 가변적 특성과 부동산가격의 정확성 

 

공시가격제도에 대한 논쟁의 중심에는 공시가격의 정확성에 대한 문제 제기가 있다. 공시가격의 정확성 문제는 조사과정상의 오류나 산정기준상의 문제로 기인하는 경우가 있지만, 부동산가격, 특히 지가의 근본적 특성에 기인하는 부분도 적지 않다. 

 

부동산가격의 정확성에 대한 논쟁을 접해보면 생산비, 임금, 적정이윤 등을 고려하여 통상적으로 가격이 책정되는 일반 재화처럼, 부동산가격에도 참값이 있고 정확한 가격이 있다고 믿는 경우가 많은 것처럼 보인다. 그러나 토지는 인간이 생산한 것이 아니어서 고정된 생산비가 없고, 참값도 없다. 더구나 지가는 고정되어 있지 않고, 사회경제적·행정적·개별적 요인에 의해 수시로 변화한다. 동일한 사회적 여건 변화에 대해서도 지역별, 필지별 지가는 다르게 움직이는 경우가 많고, 같은 지역 내에서도 공공의 정책과 계획에 의한 입지조건에 따라 변화하는 양상이 달라진다. 공공이 용도지역을 변경하거나 지하철을 건설할 때 주변지역의 지가가 국지적으로 크게 변화하는 것이 그 예이다. 주택도 토지와 건물로 구성되어 있어 토지가격이 갖는 이 같은 특성을 상당 부분 갖고 있다.

 

이렇듯 가변성이 큰 특성 때문에 부동산가격은 시장 상황, 지가를 조사하는 시점, 토지의 입지조건, 매도자와 매수자의 개인적 여건 등에 따라 매매가 성립되는 거래가격이 달라진다. 설사 모두가 이의를 제기하지 않는 정확한 가격으로 산정하였다고 하더라도, 특별한 사회적 여건이 변화하지 않았는데 한 달 후 크게 떨어졌거나 오른 가격으로 거래될 수 있다. 이 경우 한 달 전에 산정한 가격은 틀린 가격인가 맞는 가격인가? 

 

부동산가격의 정확성은 일반인만이 아니라, 전문가 간에도 의견이 일치되기 어려운 부분이다. 5개월 전에 1억 원이 오른 필지와 한 달 전에 5천만 원이 오른 거래사례를 기초로 각자가 인접한 지역의 필지별 가격을 평가하거나 산정한다고 가정해보자. 논의를 단순화하기 위해 5개월 전과 한 달 전의 사회·경제적 상황이 동일하고, 거래된 필지는 크기, 지형 및 입지 조건이 유사하다고 가정한다. 인접지역의 필지별 토지가격은 두 개의 거래사례 중 어떤 거래사례를 적정한 거래사례가격으로 선정하는가에 따라 달라지게 될 것이다. 5개월 전에 1억 원이 오른 가격을 투기가격으로 보고 1개월 전에 5천만 원이 오른 가격을 정상가격으로 볼 것인지, 아니면 5개월 전의 가격을 정상가격으로 보고 1개월 전의 가격을 다운거래가격으로 볼 것인지 다른 판단을 내릴 수 있다. 대상 필지와 더 근접한 거래사례를 적정사례로 선정할 것인지, 또는 두 개의 거래가격을 평균해서 사용할 것인지, 거리에 따라 30%, 60% 등으로 일정 비율을 차등 적용해서 평가하고 산정할 것인지, 거래된 필지와 개별 필지의 입지조건에 대한 감가 또는 증가 요인을 무엇으로 볼 건지, 어떤 가격조정 비율을 적용할 것인지에 대한 개인의 판단에 따라 다양한 가격이 도출될 수 있다. 

 

따라서 전문가와 전문가, 전문가와 개인은 각기 다른 주관적 판단을 내릴 수 있기 때문에 공시가격의 정확성 논쟁은 부동산가격의 특성에 대한 균형 잡힌 이해를 기초로 이루어져야 한다.

 

 ▽2.2. 가치평가 대상으로서의 적정가격과 정보로서의 부동산가격

 

안정근(1998, p.83)이 부동산평가이론의 발달과정은 부동산을 평가할 때 개입될 수 있는 평가사의 주관성을 어떻게 배제하느냐의 문제와 밀접한 관계가 있다고 지적한 것처럼, 부동산가격공시제도의 가장 큰 과제는 가격평가·산정 과정상의 주관성 문제를 어떻게 최소화할 것인가에 있다고 해도 과언이 아니다. 부동산의 가치를 평가하는 정상시장가치(fair market value)와 적정가격에 대한 주관적 자의성을 줄여서 가격평가 및 산정의 균형성과 투명성을 높이고, 공시가격 산정기준의 공개를 통해 공시가격의 신뢰도를 높여야 한다.

 

공시지가제도를 도입하기 전 1972년 「국토이용관리법」에서 도입한 기준지가는 정상가격 개념을 기초로 하였다. 정상가격은 통상적인 시장, 충분한 기간의 방매, 비정상적인 거래요인이 없는 상태 등의 조건을 갖춘 완전경쟁시장을 상정하여 평가하는 가격이었다(김천경 1991, p.133-135). 기준지가는 이러한 정상가격개념에 기초하여 평가하였기 때문에 기준지가에서 평가하는 정상가격은 시장가격에 비해 가격수준이 많이 낮았다. 공공행정에 시가에 근접한 지가정보를 제공해야 하는 공시지가는 ‘정상가격’ 개념 대신 ‘적정가격’ 개념을 채택하였다(채미옥 1993, p.104). 이러한 취지에 기초하여 1989년 제정된 「지가공시 및 토지등의 평가에 관한 법률」(지가공시법)에서는 “적정가격”이라 함은 당해 토지에 대하여 자유로운 거래가 이루어지는 경우 합리적으로 성립한다고 인정되는 가격을 말한다고 규정(지가공시법 제2조)하였다.

 

그러나 같은 해 제정된 감정평가에 관한 규칙(제4조)에서는 “정상가격”이라 함은 평가대상 토지 등(이하 “대상 물건”이라 한다)이 통상적인 시장에서 충분한 기간 거래된 후 그 대상 물건의 내용에 정통한 거래당사자 간에 통상 성립한다고 인정되는 적정가격으로 규정하고(제4조), 대상물건에 대한 평가가액은 정상가격 또는 정상임료로 결정함을 원칙으로 하는 정상가격주의(제5조)를 천명하였다. 이에 따라 실제 공시지가는 종전의 기준지가 평가와 크게 구분되지 않는 완전경쟁시장에서 성립될 수 있는 정상가격주의에 기초한 가격으로 평가되는 문제가 있었다(채미옥 1993, p.104).

 

현행 「부동산가격공시법」에서는 “적정가격”이란 토지, 주택 및 비주거용 부동산에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격으로 규정하고 있다(제2조). 이는 Ratcliff의 최빈거래가능가격(the most probable selling price) 개념을 일부 적용한 것이다. Ratcliff가 주장한 최빈거래가능가격 개념은 주관적인 가치(value)평가가 아닌, 시장 거래에서 형성되는 가격(price)를 통계적인 확률개념에 기초하여 평가한 것이다. 그는 감정평가란 시장분석에 불과하며, 부동산시장은 불완전하여 시장정보가 불완전하고 개개인의 매매결정이 항상 신중하거나 합리적인 것이 아니므로, 평가에 거래가 성립될 수 있는 가능성을 확률적으로 나타내는 최빈거래가능가격으로 평가하여야 한다고 주장하였다. (Ratcliff 1975, p.485-486).

 

이렇듯 적정가격 개념에 대한 제도적 용어 정의는 거래 가능성이 가장 높은 가격으로 바뀌었다. 하지만, ‘통상적인 시장’, ‘정상적인 거래가 성립될 가능성이 크다고 인정되는 가격’ 등에 대해서 가격을 평가하거나 산정하는 사람마다 각기 다른 주관적 해석이 가능하다. 실제 부동산공시가격은 주관적인 부동산가치 평가개념에 기초하여 적정가격이 평가되고 산정되는 경우가 많다. 

 

부동산공시가격제도가 부동산의 가치평가 개념을 기초로 하는 한, 적정가격의 주관적 자의성과 그로 인한 가격불균형 문제는 해소되기 어렵다. 공공행정의 기초로 사용하는 공시가격은 토지의 내재적 가치를 주관적으로 측정하는 것이 아니라, 토지의 객관적인 시장가격을 추정하는 작업으로 접근하여 주관성을 최소화하여야 한다(채미옥 1993, p.111). 부동산가격 정보의 핵심은 실거래가격에서 나온다. 가격평가 및 산정자의 주관적인 판단기준을 객관화하여, 적정가치 평가가 아닌 객관적인 시장가격정보를 평가·산정하는 개념으로 바뀌어야 한다. 

 

거래가격 중에는 투기적인 가격, 가격을 낮춰서 신고한 가격, 특수관계인 거래가격 등 비정상적인 거래사례도 포함되어 있다. 이 같은 거래가격의 비정상성 문제는 전문가에 의한 주관적 적정가격 개념으로 접근해서는 근본적인 문제해결이 어렵다. 통계적인 거래가격 분석을 통해 지역별 가격형성요인별로 이상치를 체계적으로 걸러내고, 거래가격의 적정성을 판단하고 진단하는 방법을 고도화하는 방법으로 접근되어야 한다. 유사 거래정보, 시세정보, 매매 동향, 매물정보, 일반 사회경제적 여건 등 다양한 시장 관련 정보를 입체적으로 분석하여 시장가격 정보의 객관적 타당성을 높이고, 거래가격 정보 활용의 일관성을 높여서 가격산정의 기준으로 사용하는 실천적 방안이 검토되어야 한다.

 

이와 같은 부동산가격의 가변적 특성, 정상시장가치와 적정가격의 주관성, 시가와의 괴리문제는 선진 외국에서도 동일하게 발생하는 문제이다. 미국에서는 평가자의 주관적 판단에 따른 가격 차이를 최소화하기 위해 평가사 사무실에서도 각종 통계분석 및 컴퓨터 분석기법을 활용하고 있고, 평가검토제 등을 도입하여 활용해왔다(안정근 1998, p.88).

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5. 디지털시대, 부동산가격 산정의 전문성은 어떻게 조명되어야 하나

 

공시가격의 적정성을 논할 때 단골 메뉴로 올라오는 것이 비전문가 논쟁이다. “전국 1,420만여 가구의 공동주택을 한국부동산원 직원 520명이 평가하므로, 1인당 2만 7천여 가구를 평가하는 셈이니 전문성이 떨어진다”는 논리이다(서울경제 2022).

 

1인당 가격산정 업무량이 많거나 늘어난 것은 문제점이 아니라 업무효율의 고도화 측면에서 긍정적으로 조명될 부분이 더 크다. 수작업으로 조사하던 시대와 달리 정보통신기술을 활용함으로써 조사산정에 소요되는 시간이 대폭 줄어들었다. 가격산정 영역과 시대적 여건변화에 따라 전문성 기준과 전문가의 요건도 달라져야 한다. 부동산공시가격과 같은 대량평가에서 중요한 전문성은 평가자격증 유무보다는 정보통신기술과 통계기법을 활용하여 다양한 측면의 부동산 빅데이타를 종합적으로 분석하는 능력과 축적된 경험에 의해 좌우되는 부분이 크다. 

 

교량을 건설하는 토목공사장에 토목기술자가 아닌 로봇과 로봇을 조정하는 컴퓨터 전문가가 투입되는 시대이다. 미국 전역의 부동산 임대 및 매매 부동산 정보를 제공하는 회사인 Zillow와 REDFIN은 인공지능기술을 활용하여 주택의 추정가격을 제공하고 있다. Zillow는 자체 개발한 주택가격추정 프로그램 ZESTIMATE로 미국 전역 약 1억 채에 달하는 주택추정가격을 제시하고 있고, REDFIN은 자체 개발한 프로그램 REDFIN ESTIMATE로 6,500만 주택의 추정가격을 제공하고 있다. 2018년 발표된 REDFIN ESTIMATE의 추정가격은 오차범위 ±5% 이내 주택 비중이 70~81%에 이르고, 오차범위 ±10% 이내 주택비중이 86.6~92.8% 수준에 이른다.

 

“AI 창작시대, 예술의 개념이 바뀐다.”라는 신문기사에 AI가 그린 ‘스페이스 오페라극장’이 소개되었다(동아일보 2022). 인공지능이 제작한 그림이 화가가 오랜 시간 예술혼을 투입하여 창조한 단 한 점 밖에 없는 예술작품과는 분명 다를 것이다. 하지만 AI가 주어진 일정 조건을 기초로 짧은 시간 동안 그린 그림이 주는 유사 감흥이 예술의 개념을 바꾸고 있다는 점은 주목할 부분이다.

 

어느 분야 어느 시대이건, 그 분야의 전문지식을 학습하고 관련 경험을 축적한 전문가는 필요하고, 부동산가격 평가도 마찬가지다. 그러나 분야에 따라 전통적인 감정평가의 전문성을 요구하는 영역과 수준이 다르다. 부동산 공시가격은 공공행정의 기초정보를 확보하는 것으로, 심장이나 뇌수술을 위해 실시하는 소수의 정밀검진이 아니라, 전 국민이 1년에 한 번 하는 건강검진과 같은 대량평가의 영역이다. 이러한 건강검진이 정밀검진의 세밀함을 따를 순 없지만, 전 국민이 매년 심장수술에 필요한 수준의 정밀검진을 받을 필요는 없다. 필요성을 차치하고라도, 의료장비, 전문의료인력, 소요시간 및 비용 측면에서 현실적으로 가능하지도 않다.

 

아날로그 시대에서 디지털 기반 시대로 전환되었다. AI가 사람이 그린 그림과 구별되지 않을 정도로 정교한 그림을 그리는 세상이다. 공시가격은 화가의 예술혼이 담긴 유일의 예술작품이 아니다. 일반적인 부동산시장에서는 크게 고려되지 않는 개별 물건의 특수한 미세 조건을 모두 고려해야 하는 사적평가와는 차이가 있다. 더구나 부동산 공시가격을 100% 그대로 행정에 사용하는 경우는 거의 없다. 공공수용보상은 공시지가를 기초로 다시 평가하고 있고 재산세 등의 지방세는 공정시장가격비율을 적용하여 공시가격의 50%, 60% 등 일정 비율을 적용하여 과표를 결정하고 여기에 또 세율이 적용된다. 

 

공시가격은 공공행정에 필요한 투명한 가격정보를 도출하는 것이고, 지역별 부동산시장 흐름을 적정하게 반영하는 것과 필지 간 합리적 가격 균형을 유지하는 것이 중요 과제이다. 부동산시장 흐름은 거래가격 정보와 매물정보를 활용하여 지역별, 특성요인별 통계분석을 통해 일정 범주를 벗어나는 사례를 비정상적인 거래가격으로 걸러내어 보편적인 실거래가격 수준을 통해 반영할 수 있다. 그리고 필지 간 균형성은 엄밀하게 표현하면 중요한 가격형성요인 간의 균형성을 의미한다. 인접한 필지 간에도 대로변에 접해있는 토지와 세로변의 토지는 다른 가격수준을 형성하는 것처럼, 동일한 입지조건과 물리적 특성 등의 가격형성요인 간의 가격 균형이 맞아야 한다. 이는 다차원의 통계분석을 통해 비정상적인 거래사례를 걸러낸 실거래가 정보를 기초로 그 지역에서 가격변화에 영향을 미친 요인별 가격영향력을 분석하여 이를 필지별 속성에 반영하는 방법으로 접근하여야 한다.

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