『일본 시부야역세권 Station-City』역세권 도시재생 정책·계획모델

안녕하세요, 소공소곤입니다.

 

최근에 개인적으로 바쁜 일들이 있어서 1일 1포스팅을 잘 못 지키고 있네요. 다음 주에도 정신이 없을 것 같은데 큰 일입니다;

 

오늘은 가벼운 마음으로 국토연구원의 『에너지 절약형 도시 구현을 위한 역세권 도시재생 활성화 방안』에 나오는 내용을 발췌해 봤습니다.

 

구도심에 입지한 철도역세권의 도시 공간 및 기능적 실태와 유관 정책·사업 추진에 있어서 쟁점과 제약요인이 무엇인지를 분석하여 도시재생 측면의 활성화를 위한 계획 모델과 정책적 대안을 제시하기 위한 목적에서 진행된 연구인데요. 내용 중에 해외 사례를 영국・일본・홍콩에서 하나씩 가져와서 소개를 해 주고 있습니다. 

 

저는 그중에서 개인적으로 시부야 역세권에 대한 내용에 관심이 있었습니다. 철도 중심의 도시 대중교통망을 토대로 철도역 복합개발을 도시재생 사업으로 진화시킨 Station-City 계획의 사례를 통해 역세권 도시재생에 대한 이해가 더 깊어질 것 같습니다.

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『에너지 절약형 도시 구현을 위한 역세권 도시재생 활성화 방안』 발췌

 

국토연구원 

 

일본은 그간 철도회사 수익구조 다변화와 도심 철도역의 민간 부동산 개발 수요 대응 목적에서 철도역 복합개발을 추진하였으나, 2000년대 이후 국가경쟁력 제고를 위한 도시대개조의 차원에서 역세권 도시재생을 본격화하고 있다. 2002년 ‘고이즈미 도 시재생’으로 불리우는 ‘도시재생특별조치법’ 발효를 계기로 도시대개조를 추진하기 위한 대규모 민간참여형 도시재생이 본격화되었는데, 대부분의 프로젝트가 철도역세권을 중심으로 추진된 특징이 있다. 기존의 철도역 복합개발은 철도부지에 한정되었는데 도시대개조를 위해서는 역세권 차원으로 확대할 필요가 있었고, 철도역 복합개발과 주변지 재생을 통합한 Station-City 개념으로 도쿄역, 시오도메, 시부야 등에서 대형 프로젝트를 추진하였다. 이들 역세권 재생사업의 가장 큰 특징은 도시재생특별지구 적용을 통해 도시 기반시설 정비와 도시재개발을 연계하고 있다는 점이며, 민간 디벨로퍼가 제안한 계획을 중심으로 철도회사와 UR이 추진을 지원하는 민간주도형 재생사업이라는 점이다. 일본의 민간주도형 재생사업은 1980년대 나카소네 내각의 ‘도시르네상스’ 정책에서부터 제안되어 ‘재개발지구계획’ 등 규제완화 시책까지 마련되었으나 1990년대 ‘거품경제 붕괴’로 불리는 일본 부동산의 장기 침체로 성과 창출은 미미하였다(이정형, 2016: 29). 그러나 2000년대 고이즈미 내각의 국가 경쟁력 회복을 위한 도시대개조가 국가 시책으로 추진되면서, 민간 참여를 유인할 도시재생특별지구 추진과 규제 개선을 통한 용적률 완화 및 이전이 실현되었고, 도시재생형 타운 매니지먼트가 체계적으로 전개되어 대규모 역세권 재생의 성과를 창출할 수 있었다(이정형, 2016: 30-31). 

 

일본의 역세권 도시재생 특화모델인 Station-City는 철도역사의 복합개발 방식의 진화과정에서 도출되었는데, 현재 일본의 철도역사 복합개발과 역세권 재생 방식은 크게 3가지 유형으로 분류된다(Suzuki. H. et al, 2013: 64-69). 첫 번째는 교통시설 복합화 유형(A-TYPE)이다. 2가지 이상의 교통시설 복합화를 통해 수직적 및 최단거리 환승·연계 구조 형성과 상부에 업무·상업공간을 입체 개발하는 방식으로, 니세테츠 후쿠오카역과 신요코하마역이 대표적인 사례이다. 두 번째는 지하철 상부 입체·복합개발 유형(B-TYPE)이다. 도심 내 거점 지하철역의 상부를 고밀로 개발하여 지하철 유동인구의 경제·사회적 활동을 지원하는 거점을 형성하는 방식으로, 도쿄 롯폰기역과 요코하마 미나토미라이역이 대표적인 사례이다. 세 번째는 철도부지 입체화 및 주변지 통합개발 유형(C-TYPE)이다. 대규모 철도부지를 지하화 또는 입체복합화하여 고밀·다기능의 건물군을 조성하고 주변의 유휴·저밀부지 중 일부를 통합 개발하여 역세권 차원의 재생을 추진하는 방식으로, 도쿄의 도쿄역과 시부야역, 시오도메역 재생사업이 대표적인 사례지역이다. 

 

 

현재 일본에서 추진되고 있는 철도역세권 관련 정비사업 중 도시재생 측면에서 접근 되는 모델은 C유형에 해당되며, 역세권 뿐 아니라 도시 차원의 기능 재정의를 통해 도입시설이 결정되고 철도부지 복합화와 주변지 재생사업과 더불어 도시기반시설 정비 사업이 병행으로 추진된다는 특징이 있다. 철도부지와 주변지 저개발·유휴부지를 대상으로 민간 디벨로퍼가 사업을 제안하나 도시기반시설 정비가 병행되어야 하기 때문에 지자체 및 철도회사의 참여가 필수적이다. 또한 역세권 차원의 대규모 사업이 전개되기 때문에 도시공간구조적 재구조화가 필연적으로 수반되며, 기존 거주민·상인들의 정주여건에 영향을 미치기 때문에 지자체·UR(일본도시재생기구)과의 협의와 타운 매니지먼트 방식의 추진*이 일반적이다.

 

* 2000년대 도쿄도 정부는 ‘매력적 수도 도쿄 창조’를 도시 운영의 캐치프레이즈로 설정하고 도시 내 주요 거점, 즉 JR 야마노테선(도쿄환상선) 주요 교통결절점인 부도심에 ‘집적’ 방식의 도시재생을 통해 활력을 부여하고자 하였는데, 해당 지역들의 도시재생이 동시 다발적으로 추진되면서 지역경쟁력 확보 차원의 브랜드화와 지역마케팅 경쟁이 본격화 되었고, 그 과정에서 지역의 장점을 부각시킬 도시공간 연출과 장소적 매력 차별화를 위해 사업 초기단계에서부터 도시설계, 도시공간 재편 및 시설 운영·관리를 체계화한 타운 매니지먼트 기법 도입이 일반화 됨(이정형, 2016: 32-33)

 

일본 도쿄의 경우 대규모 철도역세권 재생사업은 ‘도시재생 긴급정비지역’ 지정을 통해 추진되게 되는데, 용적률의 근본적 완화와 이전(TDR)을 통한 민간 참여 유인책 확보와 추가 용적률의 일부를 공적으로 회수(공공공지 조성, 기반시설 정비, 역사문화 자산 보호 등)하고 단기간 협의조정을 통합하는 사업추진이 특장점이기 때문이다.

 

무엇보다 철도부지 복합화와 주변지역 재개발이 역세권 도시재생으로 정의될 수 있는 가장 큰 이유는, 민관협의를 통한 추진의 원칙과 공공성 확보 및 역세권 전체의 활성화가 사업의 중요한 목표로 인정된다는 점이라 할 수 있다. 지자체와 토지 소유주 및 민간 참여 주체들이 협의회를 구성하여 역세권 재생의 방침을 채택하고 사업을 전개 하며, 사업자 참여 NPO 설립으로 운영하고 관리기반을 형성한다. 정부·UR 등 공공기관의 컨설팅을 통해 공익·사익의 균형을 맞추고, 주민·상인과의 협의를 통해 지역 내 수요 파악과 도입 기능 및 시설(녹지·공공공간)을 조정하는 절차를 거친다.

 

 

일본 Station-City 조성 대표 사례는 도쿄 시부야 역세권 도시재생 사업인데, 약 5.2ha의 역세권 내 총 5개의 가구블록에 ‘도시재생특별지구’를 지정하고 다층적 도시 기반시설 정비와 고밀도·복합기능 건물군을 형성하고 있다. 시부야 역세권은 도쿄의 대표적 부도심으로 청년층의 문화 집적기능과 상업·패션의 거점으로 대표적 관광지 역할도 수행하고 있으며, 주변에 고급 주거지를 형성하는 등 양질의 주거환경도 확보하였다. 또한 시부야 역세권에는 8개의 철도노선이 교차하고 있어 많은 유동인구가 집 적되는 지역이나 환승동선이 복잡하고 보행공간이 협소한 공간적 단점을 지니고 있다. 시부야 역세권 도시재생의 계기는 2000년대 초 도요코선(시부야-요코하마) 지하화 결정으로 인한 도큐문화회관 해체와 이전적지 활용이 지역 개편을 촉발하면서 공공·민간이 함께 ‘시부야 대개조계획’을 논의하는 것에서 출발하였다. 이후 도시재생특별법에 의해 시부야 역세권이 ‘도시재생긴급정비지역’으로 지정되고(2005.12), 2007년 ‘시부야역 가구블록 정비기본방침’을 수립하여, 2009년 토지구획 및 도시기반시설 정비사업이 도시계획으로 결정되었다. 이러한 일련의 정책·사업추진 움직임으로 시부야 역세권 일대에 다양한 도시재생의 움직임이 본격화되어 자치구에서는 기반시설 정비의 범위를 역세권 일대로 확대하였고, 이를 계기로 2014년 5개 ‘도시재생특별지구’ 지정 및 사업이 집중 추진 중에 있다.

 

 

일본 시부야 역세권은 과거 복잡한 기반시설과 철도·보행공간, 노후 건축물의 문제로 근본적 대책 마련이 어려웠는데, 역세권 도시재생을 통해서 통합적이고 체계적인 정비를 추진할 수 있었으며 도쿄를 대표하는 부도심으로 위상을 강화하고 있다. 시부야 역세권 도시재생은 도쿄 내 창조적 컨텐츠 산업과 청년·예술문화의 거점을 형성 하는 기능·시설 충진을 특징으로 하고 있으며, 열악한 보행·녹지공간을 확충하고 외국 관광객 이용시설 확충에서부터 외국인 정주거점 조성까지 전략화 하였다. 이를 실현하기 위한 핵심 사업은 5개 도시재생특별지구와 도시기반시설 정비사업이며, 철도부지 부분 지하화, 토지구획 정리, 입체적 보행네트워크 형성, 이전·유휴부지 고밀·복합화, 문화·예술·녹지공간 확충 등이 주된 사업내용이다. 5개 도시재생특별지구는 시부야 히카리에 블록, 시부야역 블록, 시부야역 남측 블록, 도겐자카 블록, 사쿠라오카 블록으로 구분되는데, 이 중 시부야 히카리에 블록은 도요코선 지하화에 따른 도쿄문화회관 이전적지와 주변지를 민간 공동으로 재생하는 사업이 추진되었다. 이 사업은 지하철역 상부에 지상 34층 규모의 상업·업무·문화(뮤지컬극장) 등의 복합시설을 조성하는 것을 목표로 2014년에 완료되었다.

 

 

시부야 역세권의 가장 대표적 도시재생특별지구 사업은 시부야역 블록 재생사업이며, 3개 철도회사가 공동으로 추진하는 사업으로 인접 블록 통합 계획 승인과 민간부지 활용 입체교통광장 정비 등 도시재생의 차별적 특징을 드러내고 있다. 시부야역 도 시재생특별지구 사업은 토지구획 정리사업 시행구역 내 위치한 일단의 지역으로 부지 면적 15,300㎡, 연면적 270,000㎡(용적률 1,765% 실현), 지상 46층(230m)의 업무·상업시설과 JR 철도역 상부 대규모 광장이 조성된다(이정형, 2016: 127-128). 43 층의 고층 업무동은 연면적 7만㎡로 조성되는데, 특이점은 분양이 아닌 전체 임대방식으로 창조산업의 집적·성장과 관광지원을 위한 시설에 부합하는 기업과 테넌트를 유치 하고 TMO가 지속 운영·관리하는 도시재생형 사업모델이 적용되었다. 또한 개발이익의 상당한 부분이 시부야 역세권의 많은 유동인구를 위한 입체광장·공원 조성과 인접 건물 연계 브릿지 및 지하 보행 네트워크 조성에 투입될 예정으로, 1,800%라는 최대 용적률 적용의 공공성 기여 효과가 잘 드러나는 사례이다. 무엇보다 인접한 시부야 히카리에 블록에 조성된 단기 저렴 임대공간과 문화·예술공간을 활용하는 청년·예술가들이 문화·예술·IT 기업과 결합하여 하나의 산업 생태계를 형성할 수 있는 공간을 조성하여 역세권 차원의 장소적 경쟁력과 경제 활성화에 기여하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다.